摘要：社區教育是社區和教育的結合體，它既是終身教育的組成部分，也是社區治理的一部分。開放大學的社區教育協同治理取得了階段性成果，但也面臨不少問題。開放大學大力推進社區教育，要堅持理念協同，奠定協同治理的思想基礎；瞄準目標協同，形成協同治理的鮮明導向；重視體制協同，提供協同治理的制度保障；搞好過程協同，推進協同治理的有序運行；秉持宗旨協同，確保協同治理的惠民實效。要在政府統籌下，完善辦學體系； 推動多個政府部門協同，完善經費投入機制；借助社會力量，充實教學和管理團隊；多元合作，搭建資源共享平臺，豐富內容和形式，滿足居民終身學習需求。
關鍵詞：開放大學 社區教育 協同治理
社區教育是在一定地域范圍內，以社區作為依托，向全體居民提供多樣化教育服務的教育形態。社區教育在服務民生、構建終身教育體系和建設學習型社會中發揮越來越重要的作用。同時，社區教育治理是社會治理的重要組成部分，引進國外公共治理的理念，是推進我國社區教育治理、完善管理體制和運行機制的、實現創新和持續發展的重要視角。在社會治理宏觀背景和框架下，將協同治理理論引入社區教育，有利于實現通過公共機構與利益相關者之間的協同治理過程，以滿足公眾對社區教育的需要、促進社區教育的公平和高效。
社區教育協同治理即是由政府主導，推進社區教育多元主體，通過協商合作及市場機制等多種方式，共同提供社區教育供給服務，形成社區居民廣泛參與，多樣選擇、自主學習、持續發展的社區教育公共服務體系，實現社區教育資源效益與居民公共利益的最大化，以實現社區善治、建設居民共同精神家園的愿景目標”（陳乃林，2013）。近年來，從協同治理的角度分析社區教育治理的研究日漸活躍。有學者認為，協同治理是“完善社區教育治理的新方法”。
一、開放大學社區教育治理的現狀
（一）社區教育協同治理取得了階段性成果
1. 基本形成了五級治理體系
開放大學（含開放大學、廣播電視大學，下同）以以2001年福建廣播電視大學成立社區教育中心、2003年青島廣播電視大學掛牌成立青島社區大學為標志，開始介入社區教育。經過16年的艱苦摸索，目前已經初步形成了五級社區教育治理體系，即由省（自治區、直轄市）社區教育指導服務中心——設區市社區大學——縣（區）社區學院——街道（鄉鎮）社區學校——居（村）委會學習中心。截止到2020年3月，全國28個省、自治區、直轄市教育行政部門（或經編辦批準）依托開放大學設立了社區教育指導服務中心。我國地市級社區教育中心（社區大學）多達280個，其中絕大多數設在開放大學。以東部沿海地區為代表，全國各地基本上是依托縣（區）級開放大學建立社區學院。在街道（鄉鎮）一級，開放大學依托分校或學習中心建立了社區學校。在村居層面，與村（居）委會、文化體育場所、企業等合作，建立了社區學習中心（學習點）。
2.探索了多種社區教育教學模式
開放大學社區教育多種教學模式并存。比如，以社區大學或社區學院為中心，服務系統，面向社區，可稱之為對外輻射型；省、地、市共同研發項目，整體協同運作型；還有與企業、社會組織合作，充分利用現代信息技術，嘗試“線上線下結合、學校社區互動”型教學模式，它突破講授型、廣場活動型等常規社區教育教學模式，以互聯網技術為支撐，搭建了植根家庭的創意活動平臺。
3.開展了多樣化的社區培訓和教學活動
開放大學社區大學整合多媒體學習資源和師資力量，進行了社區教育社會化的探索。同時，利用校內教學場地和豐富的教育資源，在校內開設課程、組織活動。上海、浙江、北京等地的學校嘗試了與社會組織合作，利用外包和購買服務方式，運用市場化機制，拓展教育形式和內容。
4.形成了與其他多元主體共建共治、協同治理的雛形
在黨和政府主導統籌下，開放大學社區教育得到了政府部門的不同程度的支持。各級政府也日益認識到開放大學社區教育的重要性和優勢，開放大學通過積極主動與政府部門對接，協商、協同，政府部門如文明辦、民政、人社、財政、文化、科技等從政策制定、資金和項目上，逐漸傾斜，共同參與開放大學社區教育治理。在東部沿海省市，協同治理的格局正在逐步形成。
綜上，開放大學社區教育協同治理，取得了階段性成果，為今后的持續發展奠定了良好基礎。
（二）開放大學社區教育治理面臨的主要問題
開放大學社區教育經過長期的實踐，取得了很大進展，但由于我國幅員遼闊，區域性經濟文化差異較大，各地社區教育治理很不平衡。即使在蓬勃發展的東部，治理體系和能力建設和依然面臨著不少困難和問題。
1. 參與主體力量發展不平衡
完善社區教育治理、大力發展社區教育是各個參與主體的公共利益的目標。政府部門、社會組織、企事業單位、部隊以及公民個人參與主體力量發展不均衡是普遍存在的共性問題。以社會組織為例。社會組織尤其是教育類、公益類、科技類的組織，是推動社區教育發展、完善社區教育治理的一支重要力量。但由于缺乏政府層面的政策引導和鼓勵措施，社會組織的數量少、規模小、領域窄，整體能力都十分有限。開放大學開展社區教育，社會組織參與率較低，合作較少，也缺乏彼此合作的意識和經驗。
2. 多元主體治理的協同度不高
政府部門、社區教育機構、社會組織、企業和居民個人構成了推展社區教育、推進社區治理的眾多子系統。子系統要形成一個有序、合作、協同的系統，要運用法律、行政、科技、信息、輿論等手段，相互協調、共同作用。但總體而言，多元主體治理的協同度不高。
在許多地區，政府主導統籌力度不夠。對社區教育的理解和認知程度存在偏差，在政策制度保障方面缺失。在宣傳推動、統籌規劃、確定發展戰略目標、宏觀指導協調、提供政策保障等方面沒有發揮應有的主導作用。各職能部門專業化分工造成了彼此分割狀態，存在著行業壁壘，信息整合和政策協調難度較大，社會和政府難以形成社會治理合力。部門職能邊界不清，越位、缺位、錯位現象時有發生。很多地區只靠教育一個部門孤軍奮戰，無法整體協調。開放大學社區教育出現了誰都可以管、但經常是誰都不管的尷尬境地。
3. 基層教育資源整合協同度較弱
社區教育資源包含了全面實現和實施社區教育過程中所需的各種教育資源，包括顯性教育資源(物力、人力、財力資源等)和隱性教育資源(社區歸屬感、學習氛圍、社區教育制度和政策等)（沈光輝，2016）。開放大學開展社區教育目前在整合文化、體育、科技等各參與主體教育資源，搭建公共服務平臺、促進優質教育資源共享方面還有不小差距。整合的難點在基層街鎮和村居。區域內的中小學、文化站、社工站、成人學校等多種開展社區教育的利用率不高，鄉鎮（街道）政府和村居群眾自治組織發揮主體參與社區教育的積極性有待挖掘和提升。
4. 治理體系內互動性較低
（1）東西部發展不平衡。社區教育要均衡發展，為居民百姓提供機會均等的教育產品和服務，是實現教育機會均等的必然要求。社區教育均衡化就是實現管理運作、經費資助、資源配置、隊伍培育等各方面統一規劃，居民學習需求和服務供給實現相對平衡。開放大學社區教育在中西部社區教育基礎辦學能力建設和內涵發展方面差異明顯，資源分布不均衡。雖然近年來，省市指導中心之間、社區大學之間自發地組織過一些零散的、局部的活動，如“東西部社區學院論壇”，社區學院友好結對等。但沒有長遠的總體規劃，缺乏整體的協作和互動。
（2）五級治理體系協同性較弱。省市社區教育指導服務中心的職責偏“服務”，輕“管理”，指導功能較弱，很難發揮五級體系中的“領頭羊”作用。縣（區）及以下地區，由于管理體制上原因，“人財物”歸地方政府和教育部門管理。因而，往往是“政令不通”，基層“各行其是”，很難實現嚴密、規范、有效的協同，嚴重制約了系統整體優勢的發揮。
二、協同治理視域下開放大學社區教育發展策略與路徑
（一）堅持理念協同，奠定協同治理的思想基礎
實現開放大學社區教育可持續健康發展，必須樹立和堅持協同發展的理念。首先要確立發展社區教育是開放大學轉型的必然選擇。教育部在《關于辦好開放大學的意見》中明確指出：開放大學要“努力辦成服務全民終身學習的新型高等學校”，這個定位明確了開放大學必須以“服務全民終身學習”為主體。開放大學要“堅持面向基層、面向行業、面向社區、面向農村，廣泛開展職工教育、社區教育、老年教育、新型農民教育和各類培訓，突出人才培養特色和學校辦學特色”。
2016年6月頒布的《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》中強調，“各省、市（地）可依托開放大學、廣播電視大學、農業廣播電視學校、職業院校以及社區科普學校等設立社區教育指導機構，統籌指導本區域社區教育工作的開展”；要“充分發揮縣級職業教育中心、開放大學、廣播電視學校、科普學校在農村社區教育中的骨干和引領作用”。截止2019年11月，我國25個省（自治區、直轄市）出臺了推進當地社區教育工作的實施意見（行動計劃），無一例外地都強調要充分發揮開放大學在大力發展社區教育、加快建設學習型社會中的重要作用。可見，開放大學社區教育不是可有可無，不是可輕可重，而是必然必須，是黨和政府一項重要的制度安排和政策要求。
必須堅持服務人人、滿足人人的理念。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，要構建服務全民終身學習的教育體系。堅持教育優先發展，聚焦辦好人民滿意的教育，創新教育和學習方式，加快發展面向每個人、適合每個人、滿足每個人、更加開放靈活的教育體系。開放大學社區教育的持續健康發展，推進社區教育治理，既是堅持辦好百姓身邊的需要，是構建服務全民終身學習教育體系的需要，更是保障民生、實現教育治理體系和治理能力現代化重要內容。
（二）瞄準目標協同，形成協同治理的鮮明導向
由于社區教育具有廣泛的社會性、全民性、終身性、多樣性等特點，可以說比較完整體現了終身教育的思想。社區教育的發展水平和治理程度，是衡量終身教育體系是否健全以及完善程度的主要標志。因此，對社區教育是否真正重視, 是檢驗政府、社會是否真正確立了終身教育思想的試金石。
從協同治理的角度，大力發展社區教育、完善社區教育治理是包括開放大學在內的各個參與主體的公共利益的目標。為了實現這個目標，政府層面必須通過與其內部組織、非政府組織和普通公眾開展廣泛合作形成的治理體系，形成政府、社會與市場三者之間的合作和互動局面。各個子系統要形成一個有序、合作、協同的系統，要運用用法律、行政、科技、信息、輿論等手段，相互協調、共同作用。
（三）重視體制協同，提供協同治理的制度保障
社區教育管理體制是指與社區教育有關的組織制度、機構設置、隸屬關系、管理權限、職責劃分等方面的體系和制度。（陳乃林，張志坤，2009）。社區教育運行機制主要涉及在管理過程中的具體制度和規律，是對社區教育管理組織的內部運作過程的描述和概括（劉宗錦，2019）。
黨的十九大提出要實現共建共治共享的治理格局，同時也提出了 “黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。社區教育屬于大教育范疇，涉及多個主管部門，與社會建設與社會治理緊密相連。因此，必須以黨建引領為根本，政府統籌為主導。各級政府加強統籌規劃，確定社會發展戰略，明確目標任務，搞好指導協調，解決重點問題，提供政策保障，實現居民滿意（陳乃林，2014）。所以政府部門要協同推進，各類學校、社會組織、社區和家庭個人廣泛參與。在平等基礎上互相配合，發揮各自優勢，辦好人民滿意的社區教育。
發揮政府主導作用，完善社區教育治理體系。政府在社區教育發展負有統籌和主導的職責。首先要使政府部門要認識到，開放大學開展教育在構建全民終身學習的教育體系中的獨特優越性，在改善民生、服務和諧社會、推進社區治理發揮不可或缺的作用。各級政府推動健全和完善開放大學社區教育五級治理體系。省市級社區教育指導服務中心協助政府和教育部門做好頂層設計，協助政府發揮好宣傳推動、統籌規劃、宏觀指導協調、提供政策保障等方面的主導作用。明確“定位”，提升“站位”，強化“指導”，搞好服務，積極主動對接政府部門，協助和推動社區教育管理制度的制定和完善，建立監督、評價和考核機制，爭取必要的政策和資金支持，推進形成在政府統籌下，多部門平等協商、共識合作，共同支持社區教育發展的格局。
完善五級治理體系的關鍵是在縣（區）及以下。縣級社區學院重心應放在實體化、規范化建設上。在某些辦學條件比較薄弱或意愿不強的地方，可動員其他社會主體，充分整合當地教育資源。利用鄉鎮（街道）和村（居）委會多種社區教育資源（如文化站、社工站、成人學校等），發揮多元主體參與社區教育的積極性。在鄉鎮（街道）政府和教育部門的主導下，整合教育、文化資源，根據居民實際需求，設立社區學校（學習點）實現一個場所，多種功能，便利居民的終身學習。在鄉鎮，促進成人教育學校轉型發展，成為開放大學在農村地區開展社區教育的重要載體。
（四）搞好過程協同，推進協同治理的有序運行
在社區教育發展過程中，往往發生或遇到種種矛盾與問題，這就需要加強協調協商，推動協同治理不斷前行。
首先是經費投入問題。社區教育投入機制的建立必須是社會多個部門的左右聯通、合力推進。首先，財政部門在財力許可的情況下，增加對開放大學社區教育的常規經費投入，納入政府基本公共教育服務。由政府為主導提供日常經費投入、資源建設、設施配備、隊伍建設等一系列與社區教育發展密切相關的基本支持條件（李珺 賈凡, 2019）。其次，積極爭取其他政府部門項目專項經費。通過購買服務方式，向文明辦、民政、人社、農委、婦聯、共青團、關工委等申請業務專項撥款。比如，民政部門的基層社會工作者和居（村）委會人員培訓項目，人社部門的就業創業項目，農委的技術農民培訓等，關工委的少年培訓提升項目，開放大學社區教育機構都可以積極介入。如此，既拓展了服務范圍，又擴大了資金來源渠道。
依托社會力量，借助行業性、專業性社會組織、社區社會組織和民辦社工機構的力量，通過社區教育服務社會化，充實或緩解經費不足的難題。比如，爭取企業的資助和贊助，接受社會賢達、有志之士的個人捐贈。引入市場機制，通過合作方法吸引社會機構、基金開展社區教育項目。力爭實現“財政經常規業務經費為主，項目專項資金和社會支持為輔”的機制。
其次、社會力量助力，建立教學和管理隊伍。2004年，教育部在《關于推進社區教育工作的若干意見》中提出，“建立一支以專職人員為骨干，兼職人員和志愿者為主體的適應社區教育需要的管理隊伍和師資隊伍”。2016年6月，在《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》中強調，“要提高社區教育工作者隊伍專業化水平”，“社區教育學院（中心）應配備從事社區教育的專職管理人員與專職教師”。
借助社會組織的優勢，充實教師和管理隊伍。作為政府與社會之外的第三方，社會組織成員來自社會的各個領域，有不同的專業背景和工作特長，把他們吸收到社區教育的師資隊伍中，利用他們的業余時間給居民傳授、講解和輔導，可以解決師資不足的問題。
建立一支知識化、規范化、創新化的志愿者隊伍。對區域內的人力資源充分摸底調查，召集有特長的離退休人員、社區中的大學生和中學生以及其他有熱心的“能者”，進行培訓，實行注冊制，采用嚴格規范的制度管理。
再次，平等協商，協同創新共享資源模式。發揮開放大學社區教育領頭羊作用，向社區開放資源。整合非學歷教育課程資源和學歷教育多媒體課程資源用于社區教育。從地域、年齡、職業、文化、學習能力等維度分析居民的多元化需求，加快新增課程建設。開放大學的圖書館、電腦教室、體育設施等，應該充分向社區開放。在平等、協商的基礎上，充分利用和共享其他社區教育主體的資源，如中小學，企事業單位和非政府組織等，最大限度的向社區開放。聯合文化、體育、科技、共青團、婦聯、工會等部門，將圖書館、博物館、科技館、文化中心、青少年活動中心、婦女活動中心、職工之家等已有教育文化場所納入社區教育陣地。拓寬隱形資源渠道。密切跟蹤政策導向和地方經濟社會發展需求，動員和利用社區居民的公民主體意識，建立數字化學習公共服務平臺，充分利用現代遠程教育技術，為居民提供多種形式的教育服務。
（五）秉持宗旨協同，確保協同治理的惠民實效
樹立以人民為中心的思想，辦人民滿意的社區教育，辦優質公平的社區教育，這是黨和政府的宗旨，也必然是開放大學社區教育的宗旨。社區教育的最終受益者是居民。社區教育作為一種開放性、包容性、普惠性的社會化的大教育，必須堅持以居民為中心的教育思想，為普通居民，特別是弱勢居民服務。只有社區居民的廣泛參與和互動，才能生機盎然、蓬勃發展。
1. 充分發揮社會組織的優勢和能量
開放大學要積極嘗試與社會組織的合作模式，實現互惠雙贏。
社會組織的參與，可以解決或緩學習內容單調、活動方式呆板等諸多難題。依托社會組織，借助社會組織的人員和機制優勢，提升品質和服務水平，為社區提供豐富多彩的社區教育活動，豐富社區教育的供給，滿足居民文化學習、藝術學習和提高綜合素質的需求，有益于發揮社區教育民生服務功能。
2. 豐富內容
開展形式多樣、生動有趣、專業性與娛樂性共存，職業性與生活性共享，藝術性與發展性共融的社區教育課程學習和活動（葉忠民，向德平，2015），加大公民素養、科學技術、職業技能、法治社會以及創業再就業等內容比重。提升居民生活品質，推動居民生活方式向發展型、現代型、服務型轉變。
3. 創新形式
在開放大學社區教育的形式上，除了傳統的課堂學習之外，可利用“全國電大是一家”的文化理念優勢，組織參觀游學。同城內，開展人文行走、才藝展示等多種形式，鼓勵團隊學習、體驗學習、網絡學習等新形式。以農村地區與城鎮化推進地區為重點，重心向下，服務民生，滿足需求（陳乃林，2014）。在基層開展社區教育，建立學習服務圈、社區學習共同體、宅基課堂、學習室等，把社區教育辦到居民的家門口，滿足百姓終身學習需求。
4. 引入市場化運作機制
開放大學可通過委托、購買服務等方式，與專業化程度高的企業和社會組織合作。另一方面，借鑒市場經濟的效率效益觀念，提升教職工開展社區教育工作的能力水平，增強開放大學社區教育工作的生機與活力，提升社區教育的效率和質量。（周延軍 教育部社區教育研究培訓中心原常務副主任）